原住民自然資源主權未光復

台東go新聞/編輯

劉烱錫 台東大學生命科學系教授、南島社區大學發展協會總幹事

  在九個太陽的神話中,布農族與太陽神約定要尊重萬物、做萬物好榜樣,遵守禁忌,依託夢行事後,人類乃得以繼續靠自然資源維生,並與萬物共生共存至今。二十世紀初,原住民被日本帝國侵佔土地,並被殖民教化直到1945年二次世界大戰結束,並於10月25日返還台灣領土給中華民國。問題是時隔69年,中華民國政府仍未返還土地給原住民,侵佔原住民土地比日本帝國還久,早已違反1966年的聯合國人權公約、1992年永續發展宣言及2007年的原住民族權利宣言。何時原住民能在自己祖靈土地上自治,並充分利用自然資源發展福祉呢?1988年12月31日拉倒嘉義市中心吳鳳銅像並要求還我土地的Kavas(余進仁)牧師,目前任職於利稻長老教會,感嘆人生還有多少個25年可等待,將於今年的光復節辦理傳統領域巡禮,發表光復傳統領域宣言,呼籲年底大選原住民候選人響應自治人權,一起要回自然資源永久主權。

  利稻村Balalavi家族的傳統領域涵蓋Aliav jini(向陽山)、Hainsazan(三叉山)、Sinsuswaz-sakut(嘉明湖)、Pinsimuk(向陽森林遊樂區)一帶。從前有個叫aliav的男丁,獵到水鹿後,一個人(jini)背回家。因此特別以他的名字和事蹟命名該山區為aliav jini。1950年有vuya與balidau兩人,越過Aliavjini嶺線去採集生活所需,回來時山上下大雪,死在那裡,這也告誡大家下雪時,最好不要出去。

  利稻村全境是典型的原住民傳統領域,根據國際法,希臘籍的Erica-Irene Daes女士在2007年以聯合國人權委員會發表「原住民自然資源的永久主權(Indigenous Peoples Permanent Sovereignty Over Natural Resources)」特別報告。認為原住民自然資源永久主權對原住民未來福祉、減輕貧窮、實際與文化存續、社會與經濟發展均具有關鍵性的意義。如果被剝奪自然資源權,等於是剝奪他們有意義的經濟、政治自決權,以及自我發展權,也等於剝奪他們文化等其他人權。國家任意把原住民資源納為國家資產是歧視原住民,這是殖民政策的遺毒,已違反國際法,應該要加以廢止。

  原住民對領域內自然資源的所有權在國家之前就已存在,所以他們有權開採。聯合國人權委員會委託James Anaya研究,並於2013發表特別報告開採產業與原住民(Extractive industries and indigenous peoples),主張最好由原住民透過自己的創議體或事業體來控管與運作開採行為。原住民可以受益於和負責任、有經驗且財務狀況良好的非原住民公司合作,來開發和經營自己擁有的開採事業。

  無奈我國2005年實施的原住民族基本法第十九條違反其第一條促進原住民生存發展的立法目的,限制原住民對其土地上的野生動植物、礦物、土石、水資源等自然資源的利用,僅能在傳統文化、祭儀或自用的非營利行為。原住民至今仍未能依原基法第十四條,永續利用自然資源,以發達在地經濟產業。甚至連在自己的傳統領域採集生活所需的物品,還常被起訴、判刑,情何以堪?

原住民具有自然資源的永久主權
  根據聯合國的法理,原住民具有其領域內自然資源的永久主權。在此,特別引用Erica-Irene Daes女士的法理論述。希臘Erica-Irene Daes教授於1984-2001年在聯合國祕書處的原住民事務機關任要職,是催生聯合國於1993年提出草案並於2007年9月通過原住民族權利宣言之重要人物。她在2001年以聯合國人權委員會防止種族歧視與保護原住民名義出版「原住民族和他們與土地的關係(Indigenous peoples and their relationship to land)」後,她於2004年4月30日在澳洲人權委員會發表發表「原住民自然資源的永久主權(Indigenous Peoples Permanent Sovereignty Over Natural Resources)」之演講,並於2007年再以聯合國同一組織的名義發表最後報告。茲引用該報告來說明原住民在法理上已擁有自然資源的永久主權。

  Daes(2007),指出原住民自然資源永久主權的國際法理可追溯自1955年聯合國秘書處對兩公約(公民與政治權利國際公約,以及經濟、社會及文化權利國際公約)共用的第一條之起草報告,該報告提到自決權必定包括簡單而基本的原則,也就是國家或人民應該是自己自然財產與資源的主人。

….兩公約的第一條第一款都指出「所有人民群體(民族)均享有自決權,根據此種權利,自由決定其政治地位並自由從事其經濟、社會與文化之發展」。第二款指出「所有人民群體(民族)得為本身之目的,自由處置其天然財富及資源,但不得妨害因基於互惠原則之國際經濟合作及因國際法而生之任何義務。無論在何種情形下,民族之生計,不容剝奪。」

….公民與政治權利國際公約第四十七條與經濟、社會及文化權利國際公約第25條指出「本公約之解釋,不得損害所有民族充分與自由享受及利用其天然財富與資源之天賦權利。」

….當今的自決權包含一定範圍內的各種選擇,包括參與國家治理(governance of States)、各種形式的自主(autonomy)及自治(self-governance)。

….為什麼在獨立的國家內,主權(sovereignty)適合用於原住民族和他們的自然資源的參考?兩個主權能在一個國家內存在或分享相同的資源嗎?原住民並未與國家有相同層級的主權或與國家主權相衝突。十六世紀時,主權是指在國家內不受限制的至高無上權力,但到了十九世紀初葉的法國,主權不再是絕對的,而且在國際法,這國的主權可以在其他更高主權的保護下而不喪失。當今已沒有國家享有不受限制的主權,各國的主權被條約和習慣的國際法規所限制;各國加入國際協議不只反映主權被某方面的限制,而且也得到互相合作經營與利用自然資源的好處。所以就合法性而言,原住民主權沒有不妥。事實上,世界各地很多國家已經承認原住民的主權。

….1989年實施的原住民與部落人民公約第第十五條第一款指出「對於有關民族對其土地的自然資源的權利應給予特殊保護。這些權利包括這些民族參與使用、管理和保護這些資源的權利。」

….在理解主權概念如何應用到原住民族後,當檢驗自決權時,自然資源永久主權原則也該被應用於原住民,將是更顯而易見的。舉出理由說明如下:
1.從經濟、政治和歷史的意味而言,原住民是被殖民的。
2.原住民過去受苦於不公正、不公平的經濟待遇,而這主要是殖民者造成的。
3.原住民要追平經濟與政治場域的水準,以及保護他們免於不公正和壓迫性的經濟待遇,自然資源永久主權原則是需要的。
4.原住民有權發展,並認知此一權利下積極參與,如此永久自然資源主權是必要的前提。
5.自然資源原本就屬於當地的原住民,如果不是,大部分情況會被輕易地拋棄。

….我主張原住民自然資源永久主權是源於國際法,尤其是有關原住民的國際人權法規。

….聯合國人權委員會1994年對公民與政治權利國際公約第27條提出第23號總評論指出,保護原住民土地、領域和資源,是由於這些是無可避免會連結到文化、生活方式,尤其是傳統生活和宗教的實務。

…聯合國消除種族歧視委員會在1997年提出建議指出,承認和保護原住民擁有、發展、控制及利用共有地、領域和資源,並且採取步驟返還他們的傳統擁有、居住過或用過的土地與領域。

…對於原住民自然資源永久主權Daes(2007)的結論提出14條原則如下:

1.國家有法律義務承認、劃定、標示原住民對於土地與相關資源的權利已在國際法規充分發展出來。導引國家決定土地、領域和資源的法定標準已存在於國際法規。
2.整體而言,資源若沒有事前、公正和合法的處置,原住民是其土地和領域地表上和地表下自然資源的擁有者。在一些分享土地與領域的案例,需要一個特定的諮詢來決定原住民擁有權益的程度和項目。
3.原住民自然資源永久主權雖然還沒有很明確地被國際法所承認,但這個權利目前可說已經存在。這份特別報告總結地說,原住民自然資源永久主權存在於國際法的理由是正面廣泛承認原住民人權,舉出大者如財產權、對歷史上或傳統上使用或據有的土地所有權、自決權與自主權,發展權、免於歧視權,以及其他人權的主人。
4.由於國家有義務加以尊重、保護和促進原住民族(集體的)的自然資源權益,原住民自然資源永久主權是一個集體權。
5.原住民自然資源永久主權對原住民未來福祉、減輕貧窮、實際與文化存續、社會與經濟發展均具有關鍵性的意義。
6.原住民如果被剝奪他們對土地與領域自然資源權,等於是剝奪他們有意義的經濟、政治自決權,以及自我發展權。在很多情形,這樣實質上會因為極端貧窮和缺乏謀生管道而也剝奪了他們文化等其他人權。
7.法律或法定系統任意宣稱曾經屬於原住民的資源已經成為國家資產就是歧視原住民,就是違反國際法。原住民的所有權在國家之前就已存在。
8.國家任意否定和限制原住民有關他們土地上的自然資源權益的法令與政策是殖民政策的遺毒,應該要加以廢止。
9.國家公權力若為公共用途而必須動用資源時,不管怎樣都應以尊重和保護原住民人權的態度。在一般情況下,這表示國家即使有公正的補償,也可能不動用原住民資源,因為這樣做可能摧毀原住民文化與社會的未來存續,也可能使剝奪其謀生方式。
10.各國的法令和政策對原住民土地與領域自然資源的影響是有差異且複雜的,這反映了各國與當地原住民在環境與情勢的差異性。所以,要達成尊重原住民自然資源永久主權需要一個大範圍的各種措施,以適合高度多樣性的原住民與各國的特殊需要與環境情勢。
11.為了履行原住民自然資源永久主權,在國際層級要有新的機制和措施,至少是暫時性的,以支援各國在這方面的努力,以及鼓舞、監測及檢驗各國的進展。
12.解決自然資源擁有權和管控權的爭議,尤其是原住民聲稱的地表下的資源,可能需要進一步的法理與實務研究。
13.在原住民與其他單位間嚴重不平等的議價能力下,可能導致不正當的交易,並且導致該開發利用對原住民產生嚴重的傷害。所以,在國際的層級上特別需要有機制和措施來確實避免壓迫和詐欺等不義的情形。
14.對於有效保護原住民有關自然資源免於被壓和和不正當交易有必要進一步研究可能的手段,以防止損及原住民利用與治理土地、領域及資源的權益。

…對於原住民自然資源永久主權,Daes(2007)的結論也提出基本建議如下:
1.在與原住民商量下,國家應修正法規與憲法,而且採取必要的立法與行政措施,確保原住民享有歷史上他們曾據有或使用土地上或地表下自然資源的利益。
2.有關主權的字眼,此一聯合國特別報告建議有關法規措施方面,花多一點言語來保護原住民自然資源權,少一點談權利如何命名。
3.國家也必須承認原住民根據他們自己的制度與法規去經營、保育和開發自然資源的權威。
4.因站得住腳的原因而使原住民無法擁有或管控他們土地或領域上的自然資源下,原住民無論如何應該可分享開發利用這些資源的利益而不該遭到歧視,而且應該被公正地補償因開發利用所導致的傷害。
5.聯合國原住民權利宣言草案應該修訂,以表達對原住民永久自然資源主權的承認。至少,第二十五、六條應該包含表達說到地表下資源,而且應該要包含追加保護原住民財產權的言語,以及保護土地、領域、資源權的言語,不管是具有、使用及合法取得的。美洲國家組織(The Organization of American States)應該考慮這些承認原住民永久自然資源主權的表達能否適度放在美洲原住民權利宣言草案。
6.為了符合世界銀行獨立開採產業回顧的發現與建議,多邊開發銀行應該有明確的態度來擁護與支持有關開採產業方面的原住民人權,而且要揚棄那些未經原住民事前認可並保證原住民擁有、管控及經營土地、領域、資源權而影響原住民的開採業。
7.聯合國人權委員會的促進與保護人權分會應該建議其母體成立特別編組,以推動研究、執行和促進住民自然資源永久主權,並且委以鼓舞與監測各國承認與實踐這些權利的任務。此一特別編組應被給予足夠的資源來幫助國家與原住民達成具有建設性的安排,以解決有關自然資源的爭端。此一編組的授權與結構應由促進與保護人權分會好好與原住民研商,以發展為一個完全計畫。
8.原住民議題永久論壇應該定期注意原住民永久自然資源主權到聯合國本體、專案計畫、基金或機構來履行與保護這些權利。
9.秘書人員應該被要求召開專家討論會,以對本報告指出的需要進一步研究和考慮加以關注。
10.由於各國對原住民自然資源永久主權的反應仍太少,本分會應該請求特別報告來準備一個即期的且綜合的研究,以提交給第55次的2005年分會,給予特別注意到國家、原住民與非政府組織對原住民自然資源永久主權的觀點。
11.此外,國家應該採取必要的國內、國際手段來履行有關原住民與土地關係的上述結論、建議及指導原則。這些包含,但不限於在附錄一陳述的追加內容。

原住民有權開採傳統領域的自然資源
  Daes(2007)年有關原住民自然資源永久主權的原則多已在2007年9月通過的原住民族權利宣言中展現,該宣言第二十六條「原住民有權擁有、使用、開發和控制因他們歷來擁有或其他的歷來佔有或使用而持有的土地、領土和資源」。

  聯合國2007年通過原住民族權利宣言後,在2008年3月任命James Anaya為原住民人權與基本自由的特別報告員(Special Rapporteur on the Situation of Human Rights and Fundamental Freedoms of Indigenous Peoples0),堪稱是原住民議題的重要人物。他在2013年發表他的特別報告「開採產業與原住民(Extractive industries and indigenous peoples)」提出總結建議如下:
1.不同於直到今日的原住民領域自然資源開採模式是需要實施的,以使符合原住民權利。
2.原住民領域自然資源的開採最好由原住民透過自己的創議體或事業體來控管與運作開採行為。原住民可以受益於和負責任、有經驗且財務狀況良好的非原住民公司合作,來開發和經營自己擁有的開採事業。
3.當原住民選擇要自己創立事業體來開採領域內的自然資源時,國家和國際社會應協助培養他們的實力,且相對於非原住民事業體,應給予原住民事業體特惠待遇。
4.原住民有權追求創立事業體來開採自然資源就如同他們有權自決和設定他們的發展策略,但為了永續發展,他們也有權不要自己來,改由其他事業體代勞。這樣做,他們也應該如同自己做而被支持。
5.原住民個人或群體有權反對政府或其他事業體的自然資源開採計畫。…
6.開此原住民領域的自然資源時應遵行原住民在自由、事前就被徵詢同意的通則。…
7.上述FPIC通則國際承認的原住民保護措施,適用於其領域內自然資源的開採。
8.原住民同意在其領域開採的需要通則可因特定限制性的例外而調整,尤其當任何對原住民實質權利的限制依從於確實公眾目的之需求性與比例性標準,這定義於尊敬人權的整體架構內。
9.當國家未經原住民同意而決定並選擇影響他們的開採計畫時,該決策應依從於獨立的司法查驗。
10.不管取得原住民同意這件事是否為嚴格的要求,國家應確實與受開採活動影響的原住民進行有信用的諮商,並努力達成協議或同意。無論如何,國家仍應尊敬和保護原住民權益,確保可應用的保護措施被實施,並提出特別步驟來減輕或抵消權益受限,透過影響評估、緩和作法、補償及利益分享等。
11.開採公司應採取政策與實務作法以確保其各面向的操作都能尊重原住民權益,要符合國際標準而不只是國內法規。….
12.國家或企業體開採計畫要滿足原住民協議的條件包括,適當的國家調節機構、原住民參與國家對自然資源的開發規劃、對合作案的小心注意、正當與適合的諮詢程序,以及協議字彙的正義與平等。
13.對開採自然資源活動中,適當的諮商與談的要素包括減輕權力的不等、資訊收集與分享、選定諮商的適當時機、在沒有心理壓力的環境、擔保原住民的參與是透過能代表自己的機構。
14.原住民同意開採領域裡自然資源計畫的協議書必須以全然尊敬他們權利的方式精細地製作。這些權利與受影響的土地和資源有關,尤其在真誠夥伴架構與抱怨機制內,應訂定規範來減輕衝擊、公平分配開採計畫衍生的利益。